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時(shí)間：2011-07-08來源：
1.1 農(nóng)業(yè)水資源利用的問題
甘肅省張掖市位于河西走廊中部，所轄甘州區(qū)、臨澤、高臺(tái)、山丹、民樂、肅南五個(gè)縣，總面積為4.2萬平方公里，人口為128.81萬人，其中農(nóng)村人口99.23萬人。全市耕地面積為22.96萬公頃，是典型的灌溉農(nóng)業(yè)區(qū)。2009年全市生產(chǎn)總值為192.08億元，糧食總產(chǎn)量達(dá)到10.71億公斤。種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)產(chǎn)值比重為74:2:24，農(nóng)民人均純收入為4989元。
張掖市地處黑河中游，年平均降水量為127毫米，年蒸發(fā)量為1700毫米，屬典型的大陸性干旱氣候。全市水資源總量26.5億立方米，人均水資源量和耕地畝均水資源量均低于全國(guó)平均水平，水資源嚴(yán)重短缺。同時(shí)，黑河干流徑流年內(nèi)分配不均，平水年區(qū)域缺水2.29億立方米。尤其是在5—6月份，黑河來水量占全年徑流量的20.4％，同期灌溉需水量約占全年的35％，造成近70萬畝農(nóng)田不能適時(shí)灌溉。
張掖市以占全省5%的耕地完成了35%商品糧生產(chǎn)任務(wù)，成為全國(guó)重要的商品糧生產(chǎn)基地和蔬菜生產(chǎn)基地。2009年張掖市總用水量為24.41億立方米，其中農(nóng)業(yè)用水量為20.94億立方米，非農(nóng)業(yè)用水量（包括工業(yè)用水量、生活用水量和生態(tài)用水量）僅占用水總量的14.2%。用水結(jié)構(gòu)不合理，區(qū)域農(nóng)業(yè)水資源利用效益較低，供需矛盾突出。
到2009年底，張掖市已建成萬畝以上灌區(qū)24處，中小型水庫44座。全區(qū)有效灌溉面積達(dá)到306萬畝，高效節(jié)水面積65萬畝。本地區(qū)農(nóng)業(yè)水資源利用效率與水資源稟賦不匹配，渠系完好率較低，工程配套不完整，用水方式粗放，平原水庫損失較大等。農(nóng)田灌溉定額達(dá)670立方米/畝以上，高于全國(guó)平均水平。
1.2 農(nóng)業(yè)用水制度改革
張掖市是黑河流域用水的大戶，全市的用水狀況將直接影響中游和下游、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的水量消耗分配關(guān)系。黑河流域出現(xiàn)水資源短缺、土地沙化、生態(tài)失衡的危機(jī)，引起了國(guó)家的高度重視。2000年國(guó)家決定投資23.6億元，展開黑河流域綜合治理，并保證向下游額濟(jì)納旗定量分水。按照國(guó)務(wù)院批復(fù)的黑河干流水量分配方案，張掖市從黑河干流只能分得6.3億立方米的水量，國(guó)民經(jīng)濟(jì)用水總量必須維持零增長(zhǎng)，甚至負(fù)增長(zhǎng)。2002年張掖市成為全國(guó)第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)的試點(diǎn)，全面實(shí)施用水制度改革。在全地區(qū)禁止新開荒地，禁止移民，禁止新上高耗水作物；全面壓縮耕地面積，壓縮糧食面積，壓縮高耗水作物；擴(kuò)大林草面積，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物面積，擴(kuò)大低耗水作物面積。2003年張掖將把剩余的1.6萬畝水稻全部壓縮，用水少、效益高的草畜、果蔬、制種、輕工原料等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，形成了苜蓿草塊、脫水蔬菜、番茄醬、啤酒麥芽、葡萄釀酒、農(nóng)作物制種等龍頭企業(yè)。帶動(dòng)全地區(qū)發(fā)展各類制種54萬畝、優(yōu)質(zhì)牧草43萬畝、精細(xì)蔬菜22萬畝、中藥材25萬畝以及其它經(jīng)濟(jì)作物近9萬畝。試點(diǎn)灌區(qū)平均每畝節(jié)水量達(dá)到48立方米，農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)也比1995年減少8.8元/畝，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水增收的目標(biāo)。
張掖地區(qū)開展的農(nóng)業(yè)用水管理制度改革主要包括：(1)建立了總量控制和定額管理兩套指標(biāo)體系，將全市用水權(quán)總量逐級(jí)分配到各縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、社，明晰到戶，配水到地。(2)實(shí)行科學(xué)的水價(jià)制度，制定《定額水價(jià)管理辦法》，實(shí)行超定額用水累進(jìn)加價(jià)。(3) 實(shí)現(xiàn)水權(quán)明晰，培育農(nóng)業(yè)水權(quán)交易市場(chǎng)。（4）建立用水者協(xié)會(huì)，提高用水保證率。(5)改革水資源管理體制，實(shí)行城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理等。
2. 張掖農(nóng)業(yè)水資源的綜合管理措施
張掖市在確保生活、滿足生態(tài)的前提下，綜合考慮人口數(shù)量、用水總量、用水定額及渠系配套狀況等因素，核定灌溉面積進(jìn)行水量分配。在水行政主管部門監(jiān)督指導(dǎo)下，村級(jí)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)根據(jù)確定的水權(quán)面積，將分配到本級(jí)的用水總量進(jìn)行分解，民主分配給每一個(gè)用水戶，落實(shí)到地塊，具體到每一灌溉輪次。在此基礎(chǔ)上，由水行政主管部門向每一用水戶核發(fā)水權(quán)證，標(biāo)明每一用水戶的水量、灌溉面積、用水定額和灌溉輪次。張掖市農(nóng)業(yè)水資源的綜合管理措施主要包括以下組織制度、經(jīng)濟(jì)、工程等措施。
2.1 組織制度建設(shè)
在新《水法》的框架下，制定一系列農(nóng)業(yè)水資源需求配套管理辦法，出臺(tái)相關(guān)地方管理辦法和地方性法規(guī)，同時(shí)加大執(zhí)法和監(jiān)督力度。建立健全以總量控制下的取水、排污許可制度。逐步建立分級(jí)管理、職責(zé)明確的水資源管理體制，對(duì)水量和水質(zhì)、地表水和地下水、城鄉(xiāng)水務(wù)、發(fā)放取水許可證、征收水資源費(fèi)等實(shí)行統(tǒng)一管理。
結(jié)合農(nóng)村民主管理制度的推行和村務(wù)公開制度的建設(shè)，以村和灌區(qū)為單位，通過用水戶直接選舉的辦法，逐級(jí)選舉產(chǎn)生用水者協(xié)會(huì)，在水管單位的指導(dǎo)下，參與灌區(qū)內(nèi)水權(quán)、水價(jià)、水量的監(jiān)督管理，建立公開透明、公眾參與的水資源民主管理機(jī)制。
目前，張掖市已成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)達(dá)到768個(gè)，這些協(xié)會(huì)明確自身的主要職責(zé)，制定了運(yùn)行章程、用水管理制度、工程管理制度、水費(fèi)征收制度、用水公約、執(zhí)委會(huì)工作細(xì)則等各項(xiàng)制度。同時(shí)，積極參與用水戶水權(quán)確定、配水到戶和水量交易監(jiān)管，充分發(fā)揮其在促進(jìn)用水管理方面的重要作用。
2.2 經(jīng)濟(jì)管理
（1）種植結(jié)構(gòu)調(diào)整
圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品基地建設(shè)，扭轉(zhuǎn)單調(diào)的糧食主導(dǎo)種植結(jié)構(gòu)，縮減耗水量較大的農(nóng)作物種植面積，增擴(kuò)低耗水量農(nóng)作物種植面積，逐步形成農(nóng)作物制種、優(yōu)質(zhì)牧草、經(jīng)濟(jì)作物和糧食等4個(gè)百萬畝的新型種植業(yè)格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)糧大區(qū)向草畜強(qiáng)區(qū)轉(zhuǎn)變。
（2）節(jié)水經(jīng)濟(jì)建設(shè)
① 建立水資源有償使用制度
建立與取水許可制度相配套的農(nóng)業(yè)水資源有償使用制度。將水資源使用費(fèi)作為財(cái)政專項(xiàng)收入，由中央和地方政府通過財(cái)政預(yù)算用于水資源保護(hù)和公益性水資源開發(fā)及其管理等項(xiàng)目。
② 建立合理的水價(jià)機(jī)制
實(shí)行定額水價(jià)制度，用水戶在定額內(nèi)用水實(shí)行基本水價(jià)，超定額用水加價(jià)收費(fèi)，建立合理的水價(jià)機(jī)制。根據(jù)用水戶實(shí)際承受能力，制定水價(jià)調(diào)整方案，尤其要考慮貧困農(nóng)民的基本用水水權(quán)，制定相關(guān)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政策和保障措施。
③ 建立水權(quán)交易制度
明確規(guī)定水權(quán)，逐步規(guī)范符合地區(qū)區(qū)情的水權(quán)，通過市場(chǎng)合理配置水資源，允許水量自由交易，引導(dǎo)水資源向高效率的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品流轉(zhuǎn)。政府對(duì)交易價(jià)格予以指導(dǎo)，規(guī)定農(nóng)業(yè)用水交易價(jià)格不超過基本水價(jià)的3倍。鼓勵(lì)用水戶將節(jié)約的水量以有償轉(zhuǎn)讓出售。政府水管單位以標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格的120%收購市場(chǎng)交易中剩余水量，鼓勵(lì)節(jié)約用水。
④ 完善農(nóng)業(yè)節(jié)水投入機(jī)制
確定區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水受益主體，根據(jù)“誰受益、誰投資”的原則，拓寬農(nóng)業(yè)節(jié)水投入渠道及投入結(jié)構(gòu)，建立合理的區(qū)域農(nóng)業(yè)節(jié)水投入機(jī)制。
2.3 工程建設(shè)
（1）灌區(qū)節(jié)水配套改造工程
張掖黑河干流甘州區(qū)、臨澤縣、高臺(tái)縣及肅南縣重點(diǎn)完成《黑河流域治理規(guī)劃》確定的灌區(qū)節(jié)水工程項(xiàng)目。山丹、民樂兩縣以大中型灌區(qū)節(jié)水挖潛改造為主，重點(diǎn)完成主要灌區(qū)的節(jié)水挖潛改造。在井灌區(qū)全面推廣管道輸水，在渠灌區(qū)做好渠道防滲。推廣先進(jìn)的節(jié)水灌溉技術(shù)，以減少灌溉輸水損失，提高灌溉水利用率。
（2）黑河河道治理工程
黑河中游河道治理工程主要包括張肅公路黑河大橋上游分洪樞紐工程改建、右岸堤防加固和延長(zhǎng)、左岸控導(dǎo)工程建設(shè)和部分河道主槽疏浚等。
（3）引水口門改建工程
引水口門大部分為無壩引水，部分骨干水利樞紐和分水閘建成多年，老化失修，嚴(yán)重影響水量的統(tǒng)一調(diào)度和用水總量的控制。引水口門建設(shè)主要包括改建引水口門15座，改建張掖市的龍洞、張家寨和石廟子3座分水閘，改建加固黑河草灘莊及梨園河2座引水樞紐等。
（4）取水計(jì)量設(shè)施體系
取水計(jì)量設(shè)施體系包括地表水引水口門的取用水計(jì)量設(shè)施和機(jī)電井口地下水取用計(jì)量設(shè)施。其中地表水引水計(jì)量設(shè)施包括干、支、斗渠三級(jí)，其中干渠、支渠兩級(jí)安裝自動(dòng)測(cè)水儀，斗渠設(shè)量水堰。
3. 張掖農(nóng)業(yè)水資源綜合管理的實(shí)踐
3.1 張掖市山丹縣水權(quán)轉(zhuǎn)讓
張掖市山丹縣屬于嚴(yán)重干旱缺水的地區(qū)，農(nóng)業(yè)灌溉用水成為區(qū)域發(fā)展的“瓶頸”。該縣對(duì)水權(quán)制度進(jìn)行了改革，將耕地面積劃分為灘地面積和保灌面積兩類，對(duì)于灘地面積，一般不灌溉；而保灌面積作為政府部門確定的灌溉面積，則需要灌溉。依據(jù)各用水戶的保灌面積，山丹縣對(duì)灌區(qū)初始水權(quán)進(jìn)行了分配。在明晰水權(quán)，完成水權(quán)證發(fā)放的基礎(chǔ)上，開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實(shí)踐。
(1) 核定面積、明晰水權(quán)。灌區(qū)管理處組織技術(shù)人員，深入村社進(jìn)行耕地面積、家庭人口、牲畜飼養(yǎng)數(shù)量等調(diào)查，以承包土地為基數(shù)逐一進(jìn)行核對(duì)，逐戶登記造冊(cè)。按照核定的用水指標(biāo)填寫、發(fā)放用水戶《水權(quán)證》，以此作為配水依據(jù)。
(2)確定用水定額。以灌區(qū)近20年河源來水總量，地下水開采量加權(quán)平均進(jìn)行計(jì)算，取平水年頻率值確定各項(xiàng)用水定額。具體標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)田定額235立方米/畝，林地定額150立方米/畝，農(nóng)村人口
(3) 適時(shí)優(yōu)化用水方案。根據(jù)多年水文資料預(yù)測(cè)全年降雨量和河源來水量，制定初步用水方案。科學(xué)制定輪次配水計(jì)劃，根據(jù)灌區(qū)實(shí)際來水量和農(nóng)時(shí)季節(jié)，適當(dāng)調(diào)整灌水時(shí)間，合并灌溉輪期，實(shí)行“四季六輪水”，適當(dāng)調(diào)整各輪次配水比例。按照“壓縮春灌，保證夏灌、擴(kuò)大秋灌、減少冬灌”的配水原則，最大程度地滿足各季節(jié)灌溉用水需求。
(4) 制定系列帳表，確保指標(biāo)落實(shí)。水管部門設(shè)計(jì)《灌溉用水統(tǒng)計(jì)表》、《用戶水費(fèi)計(jì)征表》、《灌溉用水明細(xì)賬目表》等，由水利管理站和管水人員按照實(shí)際灌溉情況填寫，分別報(bào)送流域管理處和村社農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)進(jìn)行備案核查，確保水量、水費(fèi)和灌水時(shí)間等指標(biāo)的規(guī)范統(tǒng)計(jì)，將有關(guān)內(nèi)容向用戶公布，自覺接受監(jiān)督。
(5) 實(shí)行民主管理，促進(jìn)水權(quán)交易。山丹縣通過以下兩種方式開展水權(quán)交易：一種是水權(quán)轉(zhuǎn)讓者將水退還給水管單位，水管單位將水價(jià)相應(yīng)提高（最高不得超過現(xiàn)行的超定額用水價(jià)格）后配置給水權(quán)購買者，最后水管單位將加價(jià)部分所得收費(fèi)返還給水權(quán)轉(zhuǎn)讓者。另一種是水權(quán)轉(zhuǎn)讓者按原水價(jià)直接轉(zhuǎn)讓給水權(quán)購買者，由水權(quán)購買者承擔(dān)水權(quán)轉(zhuǎn)讓者的投工投勞和工程維護(hù)。這種水權(quán)轉(zhuǎn)讓的周期一般為3-5年，可以跨村轉(zhuǎn)讓或跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)讓，但必須由同級(jí)政府出示證明，并由水管單位備案。目前，全縣水管單位和有關(guān)村社共簽訂水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同十余份，涉及轉(zhuǎn)讓水權(quán)面積3550畝，年交易水量150多萬立方米，平均返還水費(fèi)6萬多元。
3.2 張掖市高臺(tái)縣三清灌區(qū)水票制
地處張掖境內(nèi)黑河下游的高臺(tái)縣三清灌區(qū)，是依靠黑河水灌溉的自流灌區(qū)，擔(dān)負(fù)著2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，19個(gè)行政村，6.74萬畝農(nóng)田的灌溉任務(wù)。灌區(qū)已建成干支斗渠313條、長(zhǎng)255.41公里，機(jī)井325眼，中型水庫1座，總庫容1048萬立米，年灌溉用水量達(dá)到4900萬立方米，形成了庫、井、渠相配套的灌溉體系。該灌區(qū)將水票制和水權(quán)管理結(jié)合起來，以水權(quán)總量控制水票。根據(jù)水票供水，控制農(nóng)民的灌溉用水總量，使年度用水總量指標(biāo)得以落實(shí)。同時(shí)，水票使農(nóng)民可以將節(jié)余的水量轉(zhuǎn)讓，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民的節(jié)水積極性。目前，灌區(qū)已全面推行水票制供水，形成水票的規(guī)范運(yùn)作，即先購票，后供水，水過帳清，公開透明。由用水戶持水權(quán)證向水管單位購買每灌溉輪次水量，水管單位憑票供水，確保總量控制，便于水量交易。
灌區(qū)以農(nóng)戶申請(qǐng)面積和預(yù)測(cè)水量分輪次制定配水計(jì)劃，并逐層分解到支、斗渠及村社用水戶。灌區(qū)注重水票購買與兩部制水價(jià)實(shí)施結(jié)合，農(nóng)民交納了基本水費(fèi)后，購得水票；實(shí)際用水后，交納計(jì)量水費(fèi)。干、支渠水量采用先進(jìn)的流速儀測(cè)量，斗渠以下水量采用水尺測(cè)量，精確換算水位流量關(guān)系曲線，減少計(jì)量失誤。在有條件的村社，逐步安裝機(jī)電井計(jì)量水表，加強(qiáng)地表水和地下水的監(jiān)控。
為使“水票制”得以順利實(shí)施，對(duì)已成立的二十多個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)重新進(jìn)行民主選舉，修改完善了協(xié)會(huì)章程和各項(xiàng)管理制度，并對(duì)協(xié)會(huì)工作人員進(jìn)行輪班培訓(xùn)，使用水者協(xié)會(huì)在實(shí)施參與式管理和“水票制”供水中發(fā)揮應(yīng)有作用。
高臺(tái)縣三清灌區(qū)實(shí)施水票管理制度后，灌溉輪期縮短了5－6天，畝均節(jié)水100 立方米，全年可節(jié)水500萬立方米，提高灌溉效率。同時(shí)，促進(jìn)了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少高耗水作物的種植比例，擴(kuò)大棉花、番茄、地膜覆蓋等節(jié)水耐旱作物面積，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，最大限度地減少灌溉用水量，農(nóng)作物種植投入也相應(yīng)減少。實(shí)行“水票制”后，農(nóng)民用水公平合理，水費(fèi)也能及時(shí)收繳入庫，而且使原來拖欠的水費(fèi)也得以清繳。農(nóng)民參與用水管理的積極性明顯增強(qiáng)，通過民主協(xié)商，自發(fā)地成立灌溉小組，用水秩序良好。
4. 張掖農(nóng)業(yè)水資源可持續(xù)利用的政策建議
（1）實(shí)施政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與的運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和政府規(guī)制的作用，建立有效的取水許可總量控制體系。減少不合理水資源需求，進(jìn)而確保農(nóng)業(yè)水資源的有效供給，以更少的用水實(shí)現(xiàn)更大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
（2）以水資源稟賦為依據(jù)，調(diào)整區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。壓縮耗水量大的農(nóng)作物種植比例，增加耗水量較少的農(nóng)作物，加強(qiáng)作物品種改良，積極培育耐旱的優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)品種或發(fā)展雨熱同期作物。提倡以水定產(chǎn)，適水種植，逐步達(dá)到水資源供需平衡。注重發(fā)展高附加值的農(nóng)作物，減少因使用節(jié)水灌溉設(shè)備而增加的成本壓力，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。
（3）建立節(jié)水型農(nóng)業(yè)技術(shù)體系，注重提高輸配水技術(shù)、田間節(jié)水灌溉技術(shù)、節(jié)水增產(chǎn)技術(shù)與節(jié)水管理技術(shù)水平，增強(qiáng)技術(shù)的配套性和集成性。提高灌溉水資源利用效率，增加農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量，減少水量消耗，取得節(jié)約水量的效益。
（4）推進(jìn)末級(jí)渠系水價(jià)改革與供水管理體制改革，規(guī)范農(nóng)業(yè)供水行為。在新的灌溉管理制度下，水管部門的管理功能應(yīng)突出灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而用水者協(xié)會(huì)應(yīng)履行對(duì)灌溉活動(dòng)的具體管理功能。改革現(xiàn)有水費(fèi)征收方式，逐步推行按用水量收費(fèi)，全面推行階梯式水價(jià)。可以制訂多種可供選擇的水價(jià)，如峰谷水價(jià)、容量水價(jià)、季節(jié)性水價(jià)等。規(guī)范水費(fèi)使用管理，鼓勵(lì)用水戶對(duì)供水單位的水費(fèi)收支進(jìn)行監(jiān)督。
（5）理順灌區(qū)管理體制，將水權(quán)賦予用水者。通過明晰水權(quán)、規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓，使水權(quán)擁有者可以將節(jié)約的水轉(zhuǎn)讓給更高效率的用途獲得收益。從微觀上促進(jìn)農(nóng)戶提高水資源的有效利用率，形成高效用水的節(jié)水激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)，從宏觀上調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，使區(qū)域水資源從低效率用途向高效率用途轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源優(yōu)化配置。
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